引领与承载全周期管理视域下的城市治理现代化

突如其来的新冠肺炎疫情，使得世界各国均面临着前所未有的严峻挑战，更是对我国治理体系和治理能力现代化的一次“大考”。城市在现代经济社会生活中处于核心轴线之地位，是国家应对治理风险的重中之重。当前，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，经过全国上下艰苦卓绝努力，疫情防控取得重大战略成果，统筹推进疫情防控和经济社会发展工作取得积极成效。“抗疫答卷”在充分彰显了我国的制度优势和治理效能的同时，也客观评估和检测出多年来我国在城市建设和社会治理方面的短板和缺失，从而为我国进一步推进新时代城市治理现代化提供了鲜活的素材和反思的视角。

一、引入并诠释：全周期管理的逻辑内涵

环境变革必将倒逼社会治理体系和治理能力的优化。面对着近百年来影响范围最广的全球性大流行病，以及新中国成立以来防控难度最大的重大突发公共卫生事件，我国的国家治理体制和机制必将发生跟进式调整和策略性转换。城市尤其是特大城市的治理是国家治理的重要方面，也是实现全社会公共资源多维度联动和全要素贯通，进而最终保障经济、社会和人全面发展的关键支撑。此次疫情防控期间，习近平总书记多次就“城市治理”作出指示，特别强调城市是生命体、有机体，要敬畏城市、善待城市，树立“全周期管理”意识，努力探索超大城市现代化治理新路子。〔1〕这为如何补齐城市治理体系的短板、弱项，提升城市治理现代化水平提供了科学指引。

城市治理(包括常态化治理和非常态化应对)应始终秉持增进社会安定有序、保持社会发展活力、增加社会和谐因素，以及缓解社会风险矛盾的根本遵循，聚焦治理生态的变动特征和问题表现，通过闭环接续的制度构建、制度运行和制度调适，规范化、弹性化处理公共事务，应对公共危机，增进公共福祉，从而精准找寻城市运行公共性和社会化的兼容逻辑。此次战“疫”不仅是城市应对重大突发公共事件的集中展示，更是对现代化城市治理理念、治理体制、治理模式的整体考验。为此，应以疫情大考为切入点，在充分肯定和全面发扬我国治理制度优势的基础上，本着问题导向和现实关照之立场系统反思现时态中我国城市治理的弱项和不足，将全周期管理的理念贯穿到城市治理的全过程和各环节之中，构建更具连贯性、立体化和兼容度的城市运行体系、结构关系以及治理逻辑，助推城市的高质量发展。全周期管理又称为“全生命周期管理”，是发轫于西方工业社会向后工业社会转型时期的一种新型管理理念和管理模式。它以系统论、控制论、信息科学、协同学、自组织理论为理论基础，强调对管理对象生命过程实行全过程、全方位和全要素的整合，从而持续健全和优化自身的运作体系和管理质效，适应并引领日趋激烈的竞争环境。全周期管理早期主要在企业和工商业界中使用，即“要求管理层在企业产品的需求、规划、设计、生产、经销、运行、使用、维修保养、回收再用处置的全生命周期中形成完整设计，涉及产品信息顺畅流通、动态及时掌握和问题及时应对等要素”。〔2〕后期，政府、社会等均师法企业将全周期管理要义引入各自运作体系和治理实践之中。而伴随着城镇化进程的加速推进、人口的大量集聚，城市中多层级、多主体、多事项的矛盾复杂叠加，各类城市病症的凸显升级以及治理风险和危机交织迭出，迫切需要系统、协同和整体性治理格局予以回应，而此恰是全周期管理之精要所在。即依托信息集成平台将城市治理始终定位为主体和客体、结构与功能、系统与要素、过程与结果等纵贯联通之整体，强化动态、闭环、综合之原则，推进城市全要素统筹和全流程整合，实现城市常态化治理的稳定性以及风险控制的坚韧度。

全周期管理理念高度契合生产社会化、社会信息化、社会关联化、风险多元化的时代发展要求，它通过对主体、内容、程式、层级等要素的整体统筹和全域协调，旨在强化城市治理和风险驾驭的弹性和张力，关联解决各类城市治理难题并高效化解危机。其特点主要包括：第一，全流程管控。城市治理是复杂的巨系统，在城市规划、建设、管理，风险的识别、评估、应对、监测以及总结等多领域均应做到多环节链条前后衔接、联动推进，完整形成一个“前期预警决策、中期应对执行、后期总结学习的管理闭环”。在环环相扣的流程运作中，顶层设计应当指令统一、目标清晰、布局完备；中观层面应当权责明确、条块畅达；微观层面执行有力、信息共享，并在其间因时因势动态调整不同环节的实施举措和连接方式，消解流程运行中的阻滞因素，实现治理产品整体化、接续化供给。第二，跨区域协同。众所周知，城市尤其是超大城市人口众多、体量巨大、要素密集，其公共问题和危机表现也异常复杂、多维，要有效应对之必然要求城市资源、公共要素等在不同层次、领域、空间、节点内实现跨界整合和无壁垒的流动，唯有此，方能形成强大的治理合力和风险化解的防火墙。各种治理主体在应对重大公共问题时应着力打破部门分割和行业利益之藩篱，在地域联动(特别是以超大城市为核心的城市群、大中城市与周边中小城市、市域与县域、县域与乡镇基层等)、人员合作、部门协同、资源互补、经验分享等实现立体化统筹和系统化交互，方能让跨区域的公共治理需求和风险得以回应和化解。第三，差异化治理。全周期强调精准化管理，即严格依据城市的成长状态和发展规律，聚焦城市运行中的重大议题和公共事件，就城市治理中不同层次、领域面临的难点、热点、堵点、风险点予以分级评估、分类管理、精准施策。要坚持差异化需求治理导向，精准收集各类相互关联的信息，有的放矢地投入公共资源，通过科学检验治理策略和方案的灵敏度、实效性，确保城市治理决策始终与城市治理需求、隐患预防、风险防控高度贴合，并在此基础上总结全周期管理“个别到一般、一般到个别”的辩证关联。第四，全要素统合。全周期管理更加强调按照“一盘棋”的原则进行资源的全域调配，“通过框定总量、限定容量、盘活存量、做优增量、提高质量，实现超大城市统筹发展。”〔3〕无论是常态化的社会治理还是危机应对，均需要将管理维度与各种要素匹配结合，协调推进各子系统、治理主体和利益相关者有机融合，实现整体与部分、主观与客观、具体与抽象、动态与静态、角色与功能等多重资源的互补与集成，从而确保城市呈现勃勃发展生机，凸显强大的治理效果。

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